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中國古代"中央巡視組":戰國時確立監察制度

2014-12-8 09:26:02

來源:中國青年報 選稿:賈彥

張晉藩教授

  本報獨家專訪中國法制史學界泰斗張晉藩——我國古代的“中央巡視組”是如何工作的

  本報記者徐霄桐 實習生周婉嬌

  在這一輪如火如荼的反腐行動中,中央巡視組無疑是最引人注目的亮點之一。無論是中央巡視組接待處前排起的隊伍,還是大批被中央巡視組查出問題的落馬官員,都是其成績的印證。

  我國歷史上,與中央巡視制度頗為相似的制度安排,被稱為監察制度。

  中國青年報記者就此采訪了中國法制史學界的泰斗級學者、中國政法大學終身教授張晉藩先生。

  巡視監察制度,古已有之

  中國青年報:當前,在全國范圍內開展的中央巡視工作,成果斐然。這一制度安排,在我國古代是否有跡可循?

  張晉藩:我國古代的監察制度由來已久,實際上,有官就有察官,有官就有考課。監察、考課是逐漸連在一起的,但是,作為一種監察制度,是從戰國時期才開始確立的。戰國以前,還是貴族政治。戰國時期,官僚制度出現,皇帝任免官員。監察官的制度、名稱,就是從這一時期開始產生的。

  中國青年報:我國歷史上,歷朝歷代的巡視制度是如何演變的?

  張晉藩:秦漢時期的監察制度,重點在地方。秦廢封建以后,實行郡縣制,在郡設監御史。漢初一度廢除,后來恢復。漢代漢武帝設立13部,各派刺史。13部就是監察區,由派出去的刺史作為監察區的監察官。監察郡的長官以及地方豪強勢力,防止勾結。而且制定了6條法律,作為刺史進行監察的根據,通常叫“刺察六條”。到漢代,監察已經逐漸形成制度,中央有御史臺作為監察機關,御史臺的長官叫做御史大夫。在京城附近,還設立了監察京城附近七個郡的監察官,稱為司隸校尉。

  唐朝已是典章制度比較完備的時代了,監察制度和機構已經定型,有“一臺(御史臺)三院”制度。三院最重要的是察院。唐朝將天下分為十道,設十道監察區,由皇帝派監察御史出去,考察地方。

  元朝雖不太崇尚法制,但很重視監察。元監察漢官,也有監察蒙族貴族的習慣,不僅提高了監察官的品級,而且在地方設立了兩個行御史臺,中央派遣,權勢很大。肅政廉訪司在元朝勢力很大,一定程度上還被賦予了法律外的權力。

  明朝的時候,是巡按御史發達時期。明朝很重視監察機關,改革叫都察院。御史巡按地方,不管定不定期,至少要半年。“回道”后,要詳細奏報。清朝大體上延續明朝制度。清朝的監察官的法典、依據的法律,是《欽定臺規》,已達到了法典的高度。

  “御史出巡,地動山搖”

  中國青年報:歷史上,古代的巡視制度起到了什么樣的作用?

  張晉藩:中國古代監察制度的主要任務在于,一方面維持國家綱紀,就是專制制度的政治體制;其次是官僚機構之間的一個權力制衡的機制,能保持權力的平衡;再者,能夠糾正官邪,保持官僚隊伍的廉潔素質,彈劾貪官污吏。御史出巡,巡按地方,確實對地方腐敗起到了作用。

  以明朝為例,明朝后期政治腐敗,皇帝連續幾十年不上朝的情況下,官僚隊伍還能維持,國家綱紀還能保持,地方上不敢為非作歹,其中監察制度起了很大作用。

  元世祖忽必烈稱,“中書朕左手,樞密朕右手,御史臺是朕醫兩手的,此其重臺之旨。”這就強調了御史臺,也就是監察制度的重要地位。

  中國青年報:監察官是如何巡視地方的?

  張晉藩:我國古代對監察區域的劃分各不相同,漢朝分13個部,唐朝分10道,宋朝按路分,明清按道分。監察官員開頭并不多,唐朝就8個人,到明朝也才30多個人。有的在朝廷里糾正朝廷禮儀,有的接收基層案件,有的負責彈劾,各有分工。

  御史出巡,有時候定期,有時候不定期。在明朝,一般先由都察院擬定候選人兩人,由皇帝親自當面選派其中一人。一旦確定,家門口將貼“回避”二字,以顯重視。所以有“御史出巡,地動山搖”一說。

  出巡御史的監察范圍非常廣泛。一看是否有冤案,二是考察政績,三是考察經濟情況如何。再有就是,祭祀的地方是否潔凈,器械是否完備。監察官員也會深入到民眾中間去,考察賢良。其中,司法權是出巡御史最重要的權力,即對法律實施情況進行監督檢查,審查案卷。

  比如,宋朝在地方設立監司,監察府縣。監司有四組監察官,分門別類為司法監察、財務監察、行政監察等,對不同對象進行監察。

  御史的第一要求是品格清正廉潔

  中國青年報:現在的中央巡視組組長一般由已經退居二線、有組織或紀檢部門工作經驗的領導干部擔任。古代進行巡視的監察官的選拔條件是怎樣的?

  張晉藩:古代監察官的選任條件非常嚴格,第一要品格清正廉潔。明朝諫官楊繼盛就因為彈劾嚴嵩父子,被反誣入獄,臨刑前寫了一首詩叫《言志詩》:“飲酒讀書四十年,烏紗頭上是青天。男兒欲上凌煙閣,第一功名不愛錢。”這就表現了監察御史的品格。我國歷史上還有很多像楊繼繩、海瑞這樣正直剛毅、敢于諫言的御史官員。

  第二要有很高的文化素質,必須科舉出身。

  第三要有地方實政經驗,明朝就規定,御史一定要有兩任地方縣令的經驗。

  另外,監察官的級別一般不高,有的甚至不如縣官。雖職位不高,但位卑權重。在地方上,“小事立斷,大事奏裁”。位卑,便于皇帝控制;權重,在于是天子的耳目。

  中國青年報:如您所說,巡視的御史權勢很大,如何保障出巡的御史不敢為非作歹?這個問題古代是怎么解決的?

  張晉藩:一方面是監司互監法,宋朝提出監司互監法,監察官之間可以互相監督。另一方面,監察御史以上,有都察院的長官,御史巡視回來,要將巡視情況向都察院長官奏報,還要向皇帝奏報,長官起到監督的作用。再者,也允許地方監督。

  為了防止御史濫用權力,御史還有回避制度,監察時,要對出生地、籍貫地、親戚故舊等回避。

  出巡后,地方不得接待,財政由中央嚴格控制,對離京到任和離任返京的日期也做了規定,結束巡視后,要進行考核、奏報。御史如有犯罪,將加等治罪,從重論處。因此,監察官一般不敢貪污。

  古代監察制度有哪些可借鑒之處

  中國青年報:您認為古代的巡視制度對當下的中央巡視制度有哪些可借鑒的地方?

  張晉藩:我國古代的御史監察制度是土生土長的制度,很有特色。晚清官制改革時,唯獨都察院被保留下來。說明它有一些值得肯定的地方,在今天也值得借鑒。

  首先,監察巡視要有法,法規要規定得很細致,如活動的程序、糾彈的對象、如何處理等。

  其次,重視對司法的監察。如死刑案件,御史臺長官都要參加。對行政監察,則要監察效率。

  古代御史出巡的時候,還要根據考察的地方和事件,按輕重劃分大、中、小三個等級。大的事件由資深御史辦理,年輕的御史只能辦小差,經考核后,才能派遣大差。這也是為了保證巡按御史清正廉潔。

  中國青年報:您認為古代的監察制度有什么缺陷?

  張晉藩:根本的缺陷在于,監察權的來源是皇帝,所謂“代天巡狩”。因而,監察效力的發揮,很大程度上要看皇帝是否支持。

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中國古代"中央巡視組":戰國時確立監察制度

2014年12月8日 09:26 來源:中國青年報

張晉藩教授

  本報獨家專訪中國法制史學界泰斗張晉藩——我國古代的“中央巡視組”是如何工作的

  本報記者徐霄桐 實習生周婉嬌

  在這一輪如火如荼的反腐行動中,中央巡視組無疑是最引人注目的亮點之一。無論是中央巡視組接待處前排起的隊伍,還是大批被中央巡視組查出問題的落馬官員,都是其成績的印證。

  我國歷史上,與中央巡視制度頗為相似的制度安排,被稱為監察制度。

  中國青年報記者就此采訪了中國法制史學界的泰斗級學者、中國政法大學終身教授張晉藩先生。

  巡視監察制度,古已有之

  中國青年報:當前,在全國范圍內開展的中央巡視工作,成果斐然。這一制度安排,在我國古代是否有跡可循?

  張晉藩:我國古代的監察制度由來已久,實際上,有官就有察官,有官就有考課。監察、考課是逐漸連在一起的,但是,作為一種監察制度,是從戰國時期才開始確立的。戰國以前,還是貴族政治。戰國時期,官僚制度出現,皇帝任免官員。監察官的制度、名稱,就是從這一時期開始產生的。

  中國青年報:我國歷史上,歷朝歷代的巡視制度是如何演變的?

  張晉藩:秦漢時期的監察制度,重點在地方。秦廢封建以后,實行郡縣制,在郡設監御史。漢初一度廢除,后來恢復。漢代漢武帝設立13部,各派刺史。13部就是監察區,由派出去的刺史作為監察區的監察官。監察郡的長官以及地方豪強勢力,防止勾結。而且制定了6條法律,作為刺史進行監察的根據,通常叫“刺察六條”。到漢代,監察已經逐漸形成制度,中央有御史臺作為監察機關,御史臺的長官叫做御史大夫。在京城附近,還設立了監察京城附近七個郡的監察官,稱為司隸校尉。

  唐朝已是典章制度比較完備的時代了,監察制度和機構已經定型,有“一臺(御史臺)三院”制度。三院最重要的是察院。唐朝將天下分為十道,設十道監察區,由皇帝派監察御史出去,考察地方。

  元朝雖不太崇尚法制,但很重視監察。元監察漢官,也有監察蒙族貴族的習慣,不僅提高了監察官的品級,而且在地方設立了兩個行御史臺,中央派遣,權勢很大。肅政廉訪司在元朝勢力很大,一定程度上還被賦予了法律外的權力。

  明朝的時候,是巡按御史發達時期。明朝很重視監察機關,改革叫都察院。御史巡按地方,不管定不定期,至少要半年。“回道”后,要詳細奏報。清朝大體上延續明朝制度。清朝的監察官的法典、依據的法律,是《欽定臺規》,已達到了法典的高度。

  “御史出巡,地動山搖”

  中國青年報:歷史上,古代的巡視制度起到了什么樣的作用?

  張晉藩:中國古代監察制度的主要任務在于,一方面維持國家綱紀,就是專制制度的政治體制;其次是官僚機構之間的一個權力制衡的機制,能保持權力的平衡;再者,能夠糾正官邪,保持官僚隊伍的廉潔素質,彈劾貪官污吏。御史出巡,巡按地方,確實對地方腐敗起到了作用。

  以明朝為例,明朝后期政治腐敗,皇帝連續幾十年不上朝的情況下,官僚隊伍還能維持,國家綱紀還能保持,地方上不敢為非作歹,其中監察制度起了很大作用。

  元世祖忽必烈稱,“中書朕左手,樞密朕右手,御史臺是朕醫兩手的,此其重臺之旨。”這就強調了御史臺,也就是監察制度的重要地位。

  中國青年報:監察官是如何巡視地方的?

  張晉藩:我國古代對監察區域的劃分各不相同,漢朝分13個部,唐朝分10道,宋朝按路分,明清按道分。監察官員開頭并不多,唐朝就8個人,到明朝也才30多個人。有的在朝廷里糾正朝廷禮儀,有的接收基層案件,有的負責彈劾,各有分工。

  御史出巡,有時候定期,有時候不定期。在明朝,一般先由都察院擬定候選人兩人,由皇帝親自當面選派其中一人。一旦確定,家門口將貼“回避”二字,以顯重視。所以有“御史出巡,地動山搖”一說。

  出巡御史的監察范圍非常廣泛。一看是否有冤案,二是考察政績,三是考察經濟情況如何。再有就是,祭祀的地方是否潔凈,器械是否完備。監察官員也會深入到民眾中間去,考察賢良。其中,司法權是出巡御史最重要的權力,即對法律實施情況進行監督檢查,審查案卷。

  比如,宋朝在地方設立監司,監察府縣。監司有四組監察官,分門別類為司法監察、財務監察、行政監察等,對不同對象進行監察。

  御史的第一要求是品格清正廉潔

  中國青年報:現在的中央巡視組組長一般由已經退居二線、有組織或紀檢部門工作經驗的領導干部擔任。古代進行巡視的監察官的選拔條件是怎樣的?

  張晉藩:古代監察官的選任條件非常嚴格,第一要品格清正廉潔。明朝諫官楊繼盛就因為彈劾嚴嵩父子,被反誣入獄,臨刑前寫了一首詩叫《言志詩》:“飲酒讀書四十年,烏紗頭上是青天。男兒欲上凌煙閣,第一功名不愛錢。”這就表現了監察御史的品格。我國歷史上還有很多像楊繼繩、海瑞這樣正直剛毅、敢于諫言的御史官員。

  第二要有很高的文化素質,必須科舉出身。

  第三要有地方實政經驗,明朝就規定,御史一定要有兩任地方縣令的經驗。

  另外,監察官的級別一般不高,有的甚至不如縣官。雖職位不高,但位卑權重。在地方上,“小事立斷,大事奏裁”。位卑,便于皇帝控制;權重,在于是天子的耳目。

  中國青年報:如您所說,巡視的御史權勢很大,如何保障出巡的御史不敢為非作歹?這個問題古代是怎么解決的?

  張晉藩:一方面是監司互監法,宋朝提出監司互監法,監察官之間可以互相監督。另一方面,監察御史以上,有都察院的長官,御史巡視回來,要將巡視情況向都察院長官奏報,還要向皇帝奏報,長官起到監督的作用。再者,也允許地方監督。

  為了防止御史濫用權力,御史還有回避制度,監察時,要對出生地、籍貫地、親戚故舊等回避。

  出巡后,地方不得接待,財政由中央嚴格控制,對離京到任和離任返京的日期也做了規定,結束巡視后,要進行考核、奏報。御史如有犯罪,將加等治罪,從重論處。因此,監察官一般不敢貪污。

  古代監察制度有哪些可借鑒之處

  中國青年報:您認為古代的巡視制度對當下的中央巡視制度有哪些可借鑒的地方?

  張晉藩:我國古代的御史監察制度是土生土長的制度,很有特色。晚清官制改革時,唯獨都察院被保留下來。說明它有一些值得肯定的地方,在今天也值得借鑒。

  首先,監察巡視要有法,法規要規定得很細致,如活動的程序、糾彈的對象、如何處理等。

  其次,重視對司法的監察。如死刑案件,御史臺長官都要參加。對行政監察,則要監察效率。

  古代御史出巡的時候,還要根據考察的地方和事件,按輕重劃分大、中、小三個等級。大的事件由資深御史辦理,年輕的御史只能辦小差,經考核后,才能派遣大差。這也是為了保證巡按御史清正廉潔。

  中國青年報:您認為古代的監察制度有什么缺陷?

  張晉藩:根本的缺陷在于,監察權的來源是皇帝,所謂“代天巡狩”。因而,監察效力的發揮,很大程度上要看皇帝是否支持。

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